1 паспорт - 1 человек

Секция упрощения формальностей (FAL)
Концепция "Один паспорт - один человек"

1. Предыстория

1.1 В 1969 году ИКАО рекомендовало государствам не требовать отдельные паспорта у детей до 16 лет, въезжающих в страну в сопровождении взрослых, при условии что данные на детей были включены в паспорт сопровождающего.

1.2 Это, и другие новые требования были включены в Приложение 9 (Annex 9) – Упрощение формальностей к Чикагской конвенции для того, чтобы побудить государства-участники упростить и ускорить формальности, связанные с выдачей и продлением паспортов, и сократить работу с документами при вылете и прилете. Это было сделано в рамках решения задачи по подготовке к нарастающему потоку авиапассажиров.

1.3 Постепенно, включение в паспорт, принадлежащий «главе семьи», детей и обоих супругов стало широкораспространенной практикой, и появились "семейные" паспорта.

1.4 Но с экспоненциальным ростом числа пассажиров, такая практика показала себя контрпродуктивной. Она не обеспечивала первоначальную цель упрощения формальностей при путешествии семьями. Напротив, она создавала дополнительные неудобства путешественникам, особенно тем, кто был вписан в чужой паспорт, и неразбериху для пограничников.

1.5 В конце 80х, в свете перспектив, открываемых техническими достижениям по ускорению потоков пассажиров в аэропортах, ИКАО решила, что государства должны учитывать эти перспективы при выдаче паспортов. Так, Организация рекомендовала государствам воздержаться от выдачи объединенных паспортов на обоих супругов и стремиться в разумный срок перейти к выдаче паспортов детям до 16 лет.

1.6 Хотя «семейные паспорта» и противоречили данным предложениям, из Приложения 9 не были исключены рекомендации принимающим странам пропускать через границу детей, включенных в родительские паспорта, т.к. ИКАО посчитала данный шаг преждевременным. Одной из причин для этого явилось то, что техника для обработки машиночитаемых дорожных документов (MRTD) еще не получила широкого распространения в государствах. Другой причиной было дать государствам достаточно времени для перехода от «семейных паспортов» к раздельным паспортам для каждого члена семьи.

1.7 В то же время, ИКАО признало важность разработки машиночитаемых паспортов и виз как критический шаг в упрощении прохождения контроля пассажирами. Поэтому, по ее рекомендациям, государствам следовало:

(a) выдавать машиночитаемые паспорта и визы, с размещением данных в согласии с ИКАО Doc 9303; и

(b) стандартизовать набор и формат включаемой в паспорта личной информации в соответствии с рекомендациями Doc 9303

2. Движение к концепции «один паспорт, один человек»

2.1 В начале 90х увеличивающееся число стран начало выдачу машиночитаемых паспортов (MRP) в соответствии со спецификациями Doc 9303. Так была достигнута международная стандартизация содержимого и форматов паспортов.

2.2 Пришло время пересмотреть факт рекомендации ИКАО о допустимости въезда в страну по «семейным паспортам»

2.3 Во-первых, ИКАО продвинула концепцию индивидуальных паспортов для супругов. Одной из основных причин для этого была совместимость со спецификациями Doc 9303. Поэтому старые рекомендации были обновлены и в 1997 году отказ от выдачи совместных паспортов для супругов стал требованием для государств. (Убедиться в этом можно, загрузив вариант Приложения 9 от 1997 года, см. пп. 3.5.7-3.5.9)

2.4 Во-вторых, ИКАО решило выяснить, могут ли быть стандартизованы процедуры включения информации о детях и зависимых персонах в паспорта. Такие процедуры различались очень сильно. Некоторые страны включали супругу и детей в паспорт главного члена семьи, некоторые – только детей, некоторые включали фотографии и биографические данные на вписанных персон, другие – нет. Не было единообразия в возрастном лимите для включения детей в паспорта, не было и стандартизованной методологии по обеспечению подлинности включаемой информации.

2.5 ИКАО провела обзор стран-участниц, чтобы собрать информацию по данным проблемам. По результатам анализа информации, предоставленной 87 странами, ИКАО заключила, что из-за разнообразия существующих в государствах процедур включения детей в родительские паспорта, достижение стандартизации в этой области в обозримом будущем маловероятно.

2.6 Некоторые государства, участвовавшие в обзоре, сообщили, что их национальное законодательство и так требует выдачи каждому гражданину индивидуального паспорта и привели различные аргументы в защиту этой позиции. Стало ясно, что задача стандартизации формата семейных паспортов несопоставима с усилиями, которые придется приложить, чтобы ее достигнуть. Во время изучения проблемы стало понятно, что семейные паспорта, стандартизированные или нет, не соответствуют целям программы по внедрению машиночитаемых дорожных документов, в частности в вопросе предоставления машино-проверяемой идентифицирующей информации на каждого путешественника. Предложенный стандарт для машиночитаемых паспортов предполагает, что в документе будет содержаться информация только об одном человеке.

2.7 Более того, результаты обзора выявили, что хотя законы многих стран допускают включение нескольких человек в один паспорт, все страны отметили, что их законодательство допускает выдачу отдельных паспортов детям любого возраста при подаче соответствующего заявления.

2.8 Так что в марте 2002 Совет ИКАО принял новый стандарт в Приложении 9, требующий у государств выдачу отдельных паспортов каждому гражданину, независимо от его возраста. В это же время ИКАО удалила:

(a) Рекомендацию о том, что государства не должны требовать отдельного паспорта у детей до 16 лет, въезжающих на их территорию в сопровождении родителя или опекуна, если дети включены в паспорт сопровождающего

(b) Требование воздерживаться от выдачи совместного паспорта обоим супругам (которое стало избыточным с принятием нового стандарта). Эти изменения вступили в силу вместе с 11й редакцией Приложения 9, 15 июля 2002 года

 3. Другие факторы в поддержку политики «Один паспорт, один человек»

3.1 Преимущества машиночитаемых паспортов. ИКАО Doc 9303, часть 1 – Машиночитаемые паспорта – подчеркивает, что выдача машиночитаемых паспортов дает преимущества в обеспечении безопасности и помогает их владельцам при прохождении пограничных формальностей. Чтобы полностью воспользоваться преимуществами машиночитаемых паспортов, предпочтительно, чтобы каждый гражданин имел отдельный паспорт.

3.2 Торговля и похищение детей. При обсуждении вопросов опеки, практика «один паспорт, один человек» упростит прояснение факта, имеет ли ребенок право на прохождение границы. Такая практика может предотвратить похищения и предотвратить неавторизованный проход детей на территорию другого государства. Было установлено, что иногда фотографии детей вклеивались в паспорта недостаточно надежно. Этот недостаток позволяет подменить фото при торговле детьми.

3.3 Конвенция о правах ребенка. В 1998 году ассамблея ИКАО приняла резолюцию А32-18, «Международное сотрудничество в вопросах защиты безопасности и целостности информации в паспортах». Ассамблея отметила, что требуется высокий уровень взаимодействия между странами для борьбы с подделками паспортов, включая «злоупотребление подлинными паспортами их полноправными владельцами при совершении преступлений». Похищение детей является одни из таких преступлений. Согласно ст.11 Конвенции 1989 О правах ребенка, государства обязаны принимать меры  для борьбы с незаконной переправкой детей за границу.

3.4 В 1994 году отчет Великобритании по Соглашению о правах ребенка содержал рекомендацию: «Семейные паспорта должны быть отменены. Каждый ребенок должен иметь собственный паспорт. Отсутствие персональных документов сильно упрощает международное похищение детей.»

3.5 Дети без документов. Включение ребенка в паспорт родителя не отвечает интересам ребенка. Если во время международной поездки родитель решит продолжить путешествие в одиночку, ребенок останется без документов. Это же может произойти с супругом, включенным в тот же паспорт. Более того, ребенок, включенный в паспорт родителя, не сможет путешествовать без этого родителя.

3.6 Право ребенка на гражданство и имя. Статья 7 Конвенции о правах ребенка декларирует, что ребенок с рождения имеет право на гражданство. Согласно статье 8, государства должны уважать право ребенка на сохранение имени и гражданства. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека гласит, что каждый имеет право на гражданство. Внутригосударственным и международным законодательством давно признано, что паспорт – это дорожный документ, выданный «уполномоченным органом, содержащий информацию о происхождении, имени и гражданстве владельца». Таким образом, ребенок, не имеющий индивидуального паспорта, может быть ограничен в этих правах.

3.7 Биометрики в паспортах. Спецификация ИКАО Doc 9303 допускает необязательное включение закодированных биометрик для удостоверения личности владельца, и другой информации для проверки аутентичности документа. Это дает возможность обеспечить беспрецедентный уровень безопасности документа, давая пограничникам высочайшую степень уверенности в подлинности документа. Биометрики в машиночитаемом паспорте могут содержать только информацию о владельце паспорта, но не о других персонах.

3.8 Другие доводы. Схема, в которой каждый человек имеет индивидуальный машиночитаемый паспорт, также обеспечивает упрощение формальностей (уменьшая необходимость в ручном вводе данных) и облегчает однозначную идентификацию людей, путешествующих по одному паспорту. Концепция «один паспорт, один человек» совместима с технологией машиночитаемых паспортов, в то время как практика включения нескольких людей в один документ – нет. Альтернативное решение – обеспечить каждого человека, вписанного в паспорт, индивидуальной страницей с машино- и человекочитаемой информацией, достаточно бессмысленно, т.к. стоимость этой страницы составляет львиную долю стоимости паспорта.

3.9 Наконец, ИКАО рекомендует в Приложении 9, что в случае взимания платы за выдачу или продление паспорта, размер этой платы не должен превышать себестоимости операции. Выполнение этой рекомендации должно уменьшить расходы на получение паспортов для семей, имеющих много детей. Дополнительно, государства могут ввести скидки на паспорта детям, чтобы уменьшить расходы семей, поскольку обычно детские паспорта выдаются на более короткий срок из-за быстроменяющегося облика ребенка.

Обзор информации, содержащейся в Приложениях к Конвенции: http://www.icao.int/icaonet/anx/russian/info/annexes_booklet_ru.pdf

Приложение 9 на английском языке:
http://www.mkogy.hu/irom/02918/fugg/en/an09_cons.pdf. Про паспорта для детей - пункт 3.15.

Ссылка на оригинал: http://www.icao.int/icao/en/atb/fal/passport_concept.htm